Nagykovácsi Polgármesteri Hivatal Nagykovácsi Önkormányzatának Honlapja
„Szervezetfejlesztés a közép-magyarországi régióban lévő
önkormányzatok számára” Tartalomjegyzék Bevezető. 3 Az Óvodai közszolgáltatás, mint kötelezettség. 4 A közszolgáltatások ellátásának lehetőségei a fentiek tükrében.. 8 A kiszervezés indokoltsága. 9 A finanszírozás forrásai 12 Az óvodai közszolgáltatás az elemzések tükrében.. 13 Az Óvodai szolgáltatások költséghatékonysága a gyereklétszám függvényében.. 14 A piaci alapú óvodai szolgáltatások előnyei 15 A piaci alapú óvodai szolgáltatás veszélyei 16 Egyéb megállapítások. 17 Összegzés. 18 Bevezető A tanácsadás keretében vizsgálatra került, hogy Nagykovácsi az önkormányzati feladatok megnövekedett mennyiségét milyen módon kezelve tudja ellátni, különös tekintettel a köznevelési feladatok körére. Nagykovácsi az elmúlt években jelentős változásokat élt meg, mely folyamatoknak jelenleg is alanya. Lényegében a Budapest agglomeráció egyik legvonzóbb településeként jelentős kitelepülés és ezáltal lakosságszám növekedés megy végbe. Alakosság növekedése nem csak mennyiségi feladatnövekedéssel jár az Önkormányzat részére, annak infrastruktúráját jelentős terhelés éri és mindeközben a lakosság minőségi elvárásai is megnövekedtek. Az egyes intézmények az intézményrendszeren belül is érzékelik ezeket a változásokat. Az önkormányzat az intézményeivel együttesen próbál megfelelni a megváltozott elvárásoknak. Jelen tanulmány keretében a megtartott tréning azon megállapításai kerülnek összefoglalásra, amelyek annak a vizsgálatnak az eredményeként születtek, ahol a résztvevő Felek arra keresték a válaszokat, hogy külső harmadik személyek bevonása a közszolgáltatások nyújtásába mennyiben lehet indokolt, milyen előnyökkel és hátrányokkal járhat ez. Elsődlegesen az óvodák működése került vizsgálat kereszttüzébe. Az Óvodai közszolgáltatás, mint kötelezettség Az önkormányzatokról szóló törvény 13.§-a határozza meg a közszolgáltatásokat, amelyek a helyi önkormányzatok által biztosítandó feladatok a települések részére:
- §(1)2A helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok különösen:
- településfejlesztés, településrendezés;
- településüzemeltetés (köztemetők kialakítása és fenntartása, a közvilágításról való gondoskodás, kéményseprő-ipari szolgáltatás biztosítása, a helyi közutak és tartozékainak kialakítása és fenntartása, közparkok és egyéb közterületek kialakítása és fenntartása, gépjárművek parkolásának biztosítása);
- a közterületek, valamint az önkormányzat tulajdonában álló közintézmény elnevezése;
- egészségügyi alapellátás, az egészséges életmód segítését célzó szolgáltatások;
- környezet-egészségügy (köztisztaság, települési környezet tisztaságának biztosítása, rovar- és rágcsálóirtás);
- óvodai ellátás;
- kulturális szolgáltatás, különösen a nyilvános könyvtári ellátás biztosítása; filmszínház, előadó-művészeti szervezet támogatása, a kulturális örökség helyi védelme; a helyi közművelődési tevékenység támogatása;
- lakás- és helyiséggazdálkodás;
- a területén hajléktalanná vált személyek ellátásának és rehabilitációjának, valamint a hajléktalanná válás megelőzésének biztosítása;
- helyi környezet- és természetvédelem, vízgazdálkodás, vízkárelhárítás;
- honvédelem, polgári védelem, katasztrófavédelem, helyi közfoglalkoztatás;
- helyi adóval, gazdaságszervezéssel és a turizmussal kapcsolatos feladatok;
- a kistermelők, őstermelők számára – jogszabályban meghatározott termékeik – értékesítési lehetőségeinek biztosítása, ideértve a hétvégi árusítás lehetőségét is;
- sport, ifjúsági ügyek
- nemzetiségi ügyek;
- közreműködés a település közbiztonságának biztosításában;
- helyi közösségi közlekedés biztosítása;
- hulladékgazdálkodás;
- távhőszolgáltatás;
- víziközmű-szolgáltatás, amennyiben a víziközmű-szolgáltatásról szóló törvény rendelkezései szerint a helyi önkormányzat ellátásért felelősnek minősül.
- §(1) A helyi önkormányzat ellátja a törvényben meghatározott kötelező és az általa önként vállalt feladat- és hatásköröket.
- kötelezően végre kell hajtania őket
- nem kötelezően végrehajthatja őket
- támogathatja valamilyen formában a megvalósulást
A kötelezően megvalósítandó feladatokat az alábbi módon láthatja el – saját intézményrendszerével – saját tulajdonú gazdasági társasággal, vagy társulással – külső, harmadik személlyel, szerződéses viszonyban, feladat kiszervezés útján A közszolgáltatások ellátásának lehetőségei a fentiek tükrében Alapvetően az a cél hatja át a mai közigazgatási rendszert, hogy az Önkormányzat a legtöbb általa vállalt, illetve általa kötelezően végrahajtandó feladatellátásra önállóan képes legyen. Lényegében olyan szervezetrendszerrel, humán erőforrással és infrastruktúrával kell rendelkezni, amely által a teljes kötelezettség, és ehhez kapcsolódó folyamatrendszer uralható legyen. A tréning SWOT elemzése rámutatott arra, hogy a fent megfogalmazott célnak pontosan annak felsorolt kritériumaiban lévő gyengeségei miatt nem tud teljességgel megfelelni az Önkormányzat egyes esetekben. A legtöbb önkormányzat, köztük Nagykovácsi is azzal küzd, hogy forrást találjon az infrastruktúrája fejlesztésére, közben fejlessze a dolgozói állományát és olyan minőségi szolgáltatást nyújtson, ami egyezik a lakosság elvárásaival. Mindezek miatt az esetben, ha a felsorolt három elemben meglévő hiányosságok miatt a minőségi feladatellátás nem biztosított, indokolt lehet a harmadik személyek bevonása, szerződéses jogviszony keretében. Lényegében az önkormányzat ez esetben kiszervezi az általa végzett tevékenységet. Ahhoz, hogy a lehető legjobb megoldást ki lehessen választani, az éppen működő rendszert meg kell vizsgálni, igen körültekintő elemzést kell végezni mind az adott időszakot, mind az elkövetkezendő időszakot illetően. Ezt a célt szolgálják többek között a folyamatos ÁROP projektek, és a különböző céltréningek keretében végzett SWOT elemzések. Számba kell venni az önkormányzat erősségeit, gyengeségeit, meg kell vizsgálni a lehetőségeket és a veszélyeket a megvalósítási forma kiválasztása esetében. A finanszírozhatóság tekintetében vizsgálni kell a rendelkezésre álló, vagy bevonható vagyontárgyakat, egyéb tárgyi eszközöket, a humánerőforrást, pályázati források megszerzésének lehetőségét és a magántőke bevonását is. El kell végezni a gazdaságosságra vonatkozó számításokat is. A begyűjtött és elemzett információk ismeretében dönthető el, mi a gazdaságosabb, ha saját maga látja el, vagy ha kiszervezi az önkormányzat az adott szolgáltatást. A döntés során figyelembe kell venni azt is, mely formában tud magasabb színvonalú szolgáltatást biztosítani az önkormányzat. A kiszervezés indokoltsága Lényegében, pontosan az erőforrásainak gyengesége miatt az Önkormányzat nem saját erőforrásaira történő támaszkodással – intézmény vagy egyéb költségvetési szerve útján – látja el kötelező közszolgáltatási tevékenységét, hanem a közszolgáltatást végzőt: – A.) értékhatártól függően közbeszerzési eljárás keretében választja ki – B.) a feladat ellátására saját tulajdonú (esetlegesen nonprofit) gazdasági társaságot hoz létre – C.) a kötelező feladat átadására megállapodást köt – D.) társult formában oldja meg a közszolgáltatás ellátását Az Önkormányzatnak, ha a kiszervezés eredményeként létrejött szerződéses partner a kötelezettségének nem tesz eleget, más módon, mint közszolgáltatásra kötelezett mindenképpen helyt kell állnia.
A.) A szolgáltatás, illetve a szerződéses kapcsolattal ellátni kívánt ígény becsült értékének függvényében közbeszerzés útján választja ki a közszolgáltatásra kötelezett a közszolgáltatót, ha törvény erre kötelezi, és más formában nem akarja, vagy nem tudja megoldani a kötelezettsége biztosítását. A közbeszerzési törvény rendelkezései és egyéb jogszabályok előírásai alapján kell kiválasztani a közszolgáltatást végzőt. A szerződés köthető határozott és határozatlan időre. B.) Gazdasági társaságot is létrehozhat az Önkormányzat, definiálva a társaság számára a létrehozás célját és a közszolgáltatás nyújtásának kötelezettségét. Tipikusan ilyen Nagykovácsiban a NATÜ Kft., az önkormányzat közterületeinek, zöldterületeinek kezelésére, egyéb köztisztasági feladatok ellátására, köztemetők fenntartására létrehozott önkormányzat 100 százalékos tulajdonában lévő társaságként. C.) Feladatátadási megállapodás alapján is végezhető a közfeladat, illetve közszolgáltatás, ez esetben legtöbbször egyházakkal, alapítványokkal, egyesületekkel kulturális vagy oktatási szolgáltatások ellátására. Ez esetben kötelezően érvényesíteni kell az alábbi szempontokat: – A kedvezményezett közszolgáltatási kötelezettségét előre meg kell határozni. – A közszolgáltatás kompenzációját előre meg kell határozni. – Tiltott a túlkompenzáció, csak a közszolgáltatási kötelezettségből fakadó pluszköltségre terjedhet ki, figyelembe véve az ésszerű profitot. – Amennyiben a kedvezményezett kiválasztása nem valamilyen nyílt és a teljes esélyegyenlőséget biztosító eljárásban történt (pl. közbeszerzési eljárás, pályázati eljárás, koncesszió), a kompenzáció mértékét az adott ágazatban működő hasonló nagyságrendű, azonos tevékenységet folytató, átlagos vállalkozás költségeihez kell igazítani.
D.) A társulás lényegében azt eredményezi, hogy a társulás válik a közszolgáltatás kötelezettjévé, és a fent fel sorolt módok valamelyike szerint választja ki, illetve hozza létre a közszolgáltatót. A társulások létrejöhetnek: – Feladat-ellátási megállapodás alapján – Társulási tanács nélküli intézményfenntartó társulás létrehozásával – Intézményfenntartó társulás létrehozásával, melyet társulási tanács irányít – Kistérségi társulások létrehozásával Feladat-ellátási megállapodás alapján a képviselőtestület megállapodik más képviselőtestülettel abban, hogy az saját szerve, intézménye, más szervezete által a meghatározott feladatot, hatáskört, szolgáltatást ellátja a megbízó önkormányzat számára. Társulási tanács nélküli intézményfenntartó társulás létrehozásával a képviselőtestületek megállapodnak az intézményrendszer egyes elemeinek közös fenntartásában, egyes alapítói jogok közös gyakorlásában, munkavállaló közös foglalkoztatásában azzal, hogy a közös fenntartással, illetve a közös foglalkoztatással kapcsolatos feladat- és hatásköröket a megállapodásban meghatározott képviselőtestület, illetve annak szerve gyakorolja. Intézményfenntartó társulás létrehozásával, melyet társulási tanács irányít az érintett képviselőtestületek közös döntéshozó szerv létrehozásával megállapodnak intézmény vagy más szervezet közös fenntartásában, egyes alapítói jogok közös gyakorlásában, munkavállaló közös foglalkoztatásában, illetve feladat, hatáskör, szolgáltatás más módon történő közös ellátásában. Kistérségi társulások létrehozásával az érintett képviselőtestületek megállapodnak jogi személyiséggel rendelkező társulás létrehozásában, ha a feladat, szolgáltatás közös ellátása, intézmény vagy más szervezet közös alapítása, fenntartása szükségessé teszi, hogy a társulás önállóan vállaljon kötelezettségeket, és rendelkezzen vagyoni jogokkal. A finanszírozás forrásai A közszolgáltatások finanszírozása részben az állami költségvetésből történik, részben az intézményeket fenntartó önkormányzatok saját bevételeinek terhére. Az önkormányzat magántőkét is bevonhat a kiszervezéses keretei közt a feladatellátás finanszírozására. A közüzemi szolgáltatások ellenértékét közvetlenül a fogyasztók fizetik meg a szolgáltatónak.
Az óvodai közszolgáltatás az elemzések tükrében Mint az más tanácsadás keretein belül már megállapításra került: jelenleg három helyszínen ( egy óvoda, két tagóvoda) működik ez az intézmény. Erőssége az óvodai intézményrendszernek, hogy száz százalék kihasználtsággal működik, a finanszírozása megoldott, folyamatosak a fejlesztések, speciális nevelési módszereket is alkalmaznak és gyerekállomány is nagyon jó. Sikerült az Önkormányzatnak pályázati forrásokat is bevonnia az óvodák fejlesztése során. További lehetőse emellett az óvodai intézményrendszernek a folyamatos infrastrukturális fejlesztés, a létszámbővítésre való törekvés, a szülői kör szélesebb bevonása a napi működésbe, úgynevezett közösségi alapú óvoda megteremtése. A jelenlegi óvodai rendszer gyengeségeként került megállapításra, hogy az ügyeleti rendszer újragondolásra szorul. A fejlesztések ellenére továbbra is mérhető különbségek vannak az egyes tagóvodák infrastrukturális felszereltsége terén. Egyesek véleményének szerint az is gond, ha az óvónők nem helyi lakosok, nem rendelkeznek hely-és emberismerettel. A jelenlegi óvodai rendszernek szembe kell néznie azzal. hogy működésében továbbra is jelentős szerepet játszik az egyes óvónők személyi kompetenciája, másrészről pedig mindig kihat rá az aktuális gyereklétszám alakulása. Az óvoda rövid távú stratégiája ennek tükrében a további bővülés és infrastrukturális fejlődés. Középtávon az új oktatási módszerek bevezetése elehet a cél, hosszú távon pedig a teljes gyereklétszámra kiterjedő szolgáltatás, illetve nagyobb léptékű infrastrukturális beruházás, például saját konyha. Megjegyzés: a jelen bekezdés megállapításai más, a tanácsadás keretében elkészült tanulmányban is megállapításra kerültek, Az Óvodai szolgáltatások költséghatékonysága a gyereklétszám függvényében A tanácsadás keretében rögzítésre kerültek az alábbi tények: Tény: Nagykovácsi gyermeklétszáma a betelepülések miatt elsődlegesen, növekszik. Tény: A gyereklétszám alakulását az úgynevezett demográfiai hullámok is alakítják, jelenleg éppen csúcs közeli állapotok vannak, tekintettel arra, hogy a hetvenes évek nagy demográfiai hullámának leszármazottai jelenleg érik el az óvodás kort. Tény: A jelenlegi törvényi szabályozás miatt három éves kortól kötelező a gyermek óvodai intézménybe vitele. Rögzítésre került, hogy előre nem mérhető az, hogy a település lakosai közül hányan veszik igénybe az óvodai szolgáltatásokat. Megállapítás: az Önkormányzat a jelenlegi forrásaiból csak a meglévő óvodai rendszert tudja fenntartani és fejleszteni, további intézménybővülésre jelenleg a tanácsadáson résztvevő Felek nem láttak forrást. Az óvodai szolgáltatás növelése érdekében, amennyiben a létszámnövekedés úgy kívánja, új intézmény létesítésére a Felek külső, harmadik személy bevonásával látnak lehetőséget. Alapvetően ennek keretében az alábbi problémák kerültek feltárásra: Az óvoda létesítésének feltételei jogszabályi előírásokhoz kötöttek, a legnagyobb problémát az jelenti, hogy az újonnan létrejövő óvodáknak ezen kritériumoknak elég nehéz megfelelniük. A belső terek nagysága és a rendelkezésre álló kert nagysága is szabályozott. Meghatározott a mosdóhelységek száma és azok felszereltsége, és rögzített a belmagasság is. Mindezek miatt megállapításra került, hogy az új óvoda létesítése jelentős költségnövekedéssel jár, ami mindenképpen piaci alapúvá teszi a külső szolgáltató által végzett óvodai szolgáltatásokat. Megállapításra került, hogy jelenleg az Önkormányzat nem rendelkezik olyan felesleges, és óvodai intézmény kialakítására alkalmas helységgel, amelyet külső személy részére óvoda létesítésére biztosítani tudna. A külső, harmadik személy által működtetett óvodai intézmény esetében az Önkormányzat saját döntése, hogy biztosít e valamilyen pénzügyi formában történő támogatást, tekintettel az esetleges feladatátvállalásra, vagy sem. Általánosan megállapítható, hogy a legtöbb önkormányzat elzárkózik ettől, tekintettel, hogy a piaci alapú óvodák esetében nem garantált, hogy helyi lakosok gyermekei veszik kizárólag igénybe a szolgáltatást, illetve sok önkormányzat attól fél, hogy ezzel olyan precedenst teremt, amely alapján minden ilyen jellegű szerepvállaló intézmény bejelentheti az igényét a támogatásra. A piaci alapú óvodai szolgáltatások előnyei A tanácsadás keretében feltárásra került, hogy a piaci alapú óvodai szolgáltatások esteében jellemző, hogy a szülői elvárások is megnőnek a szolgáltatások minősége tekintetében. Ez alatt a felek hangsúlyozták, hogy nem azt értik, hogy jelenleg ne lenne jó minőségű a végzett óvodai közszolgáltatás, hanem azt, hogy a szülői elvárások a piaci alapú óvodák esetében eltolódnak a nyelvek és az alternatív oktatási módszerek irányába, illetve a nem óvodán belüli, külsős készségfejlesztő programok iránti igény (úszodai szolgáltatás, lovaglás, stb…) is megjelenik. Előnye ebből adódóan az, hogy az óvoda mind szolgáltatásai, mind pedig pedagógiai módszerei tekintetében megújulást hozhat a közszolgáltatás terén. Hátárnya a paici alapú szolgáltatásnak, hogy egyes társadalmi szegmensben nehézséget okoz a lakosság általi hozzájárulás. Tény: Valamilyen mértékben minden óvodai intézményben kell fizetnie a szülőknek a szolgáltatásért. Tény: A szociális alapú óvodai ellátás megoldható a piaci keretek között is, az Önkormányzat támogatásán keresztül. Megállapítás: A tréning keretében a Felek az alábbi megállapításra jutottak: hosszú távon szükséges azt definiálni, hogy a helyi lakosság konkrétan milyen szolgáltatást vár az óvodai körben az Önkormányzattól. Meg kell állapítani azt, hogy a helyi lakosság szolgáltatás minőségét növelő elvárásai tekintetében hajlandó e arányos költségvállalásra a minőség fejében. Ismételten hangsúlyozni szükséges, hogy Nagykovácsi óvodai szolgáltatásai jelenleg is magas szintűek, azonban a lakossági igények folyamatos változása miatt beszélhetünk még magasabb minőségi elvárásokról. A piaci alapú óvodai szolgáltatás veszélyei Adott esetben tudomásul kell vennünk, hogy az egyes alternatív, piaci alapú óvodai szolgáltatások magukban hordozzák annak a veszélyét, hogy az alkalmazott nevelési módszer, mögöttes világnézet nem találkozik a teljes lakosság elfogadásával. Ebben hozhat összhangot a már meglévő és a kialakítandó szolgáltatás harmonizálása a lakossági igények függvényében. Megállapítás: Érdemes mérni azt a lakossági igényt, hogy milyen jellegű óvodai szolgáltatásokat tartanak a helyi lakosok fontosnak. Megállapítás: A piaci alapú óvodai szolgáltatás kiszervezése esetén az esetleges lakossági elégedetlenség az óvodai szolgáltatás minősége tekintetében az Önkormányzatra hat vissza, szükséges olyan garanciák megteremtése, amelyeken keresztül a minőség garantált. Egyéb megállapítások A tanácsadás keretében a Felek kihangsúlyozták, hogy minden piaci alapú fejlesztés egyben a nagyobb mértékű szülői áldozatvállalást igényli, a fenntartásban való hangsúlyos részvételt. Ehhez az érintett intézménynek a szülői körrel nagyon szorosan kell együttműködnie, egyfajta presbiteri rendszerben, ahol az intézmény és a fenntartó szülői kör víziói egyeznek. Családi óvoda, napközi Az Önkormányzat az esetleges létszámnövekedést, amennyiben a jogszabályi háttér a jövőben is támogatja, családi óvodák működtetésével lehet az időszakos létszámnövekedésből fakadó igényeket ellensúlyozni. Az Önkormányzat szervező és támogató motorja lehet ezen kezdeményezéseknek. Ezek előnye, hogy kisebb infrastrukturális igénye van és valóban az otthoni környezethez hasonló a légkör, azonban a létszám limitált és nem kötött a nevelő részéről szakmai diplomához.
Összegzés A tanácsadás során feltárásra kerültek a jelenleg működő intézményrendszer, által végzett kötelező feladatellátás kiszervezésének módozatai. Ezt követően a Felek az óvodai kötelező szolgáltatás kiszervezhetőségének gondolatkörét vizsgálták meg. Megállapították a Felek, hogy a kiszervezés számos előnnyel és azzal együtt hátránnyal is jár, amelynek elsődleges elemeként a szülői áldozatvállalás megnövekedése definiálható. Rögzíthető, hogy az önkormányzat bárminemű intézkedési terve előtt szüksége a lakosság teljes körű igényfelmérése az óvodai szolgáltatások tekintetében támasztott elvárásaik és ezzel párhuzamos áldozatvállaló készségeik tekintetében.